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              打通安放美好生活的新路径

              2018-06-10 12:08:59    来源:    作者:李 倩

              住房,是中国人实现“中国梦”、安放“美好生活”的标配。

              今年政府工作报告提出,坚持“房子是?#32654;?#20303;的,不是?#32654;?#28818;的”定位,加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度,促进房地产市场平稳健康发展。事实上,党的十九大以来,“租售并举”作为一项房地产长效机制已启动制度设计。

              2017年8月,国土资源部、住房和城乡建设部确定第一批在北京、上海、沈阳等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点,要求试点城市按照“把握正确方向、保证有序可控、坚持自主运作、提高服务效能”四项基本原则,以构建购租并举的住房体系为方向,着力构建城乡统一的建设用地市场,推进集体土地不动产统一登记,完?#35780;?#29992;集体建设用地建设租赁住房规则,促进建立房地产平稳健康发展长效机制。2018年1月,两部委批复沈阳等11个城市的试点实施方案,加上前期开展试点的北京、上海,第一批试点城市集体建设用地建设租赁房试点全部实施。

              愿景落地千头万绪。与国有建设用地规范、系?#22330;?#31934;细的管理不同,长期以来城乡分治背景下土地管理制度“乡”与“城”之间的政策框架、制度规定、监管模式等差异巨大,农村集体建设用地利用方式改革创新更为复杂。如何科学合理设计制度机制,确保集体建设用地建设租赁房试点不走样、不跑偏,试出预期成效?

              先行者的启示

              在集体建设用地上建设租赁房,北京、上海是首批“吃螃蟹”的城市。

              早在2012年,国务院发布《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》,部署重点发展公共租赁住房,北京、上海成为集体建设用地建设公租房先行试点城市。

              来自国土资源部的统计显示,2012年~2017 年5月,全国共有11个集体租赁住房项目投资建设,其中7个已经?#24230;?#36816;营。国土资源部土地利用管理司有关负责人表示,试点取得了四方面的显著成效:一是增加了住宅用地来源和租赁住房供给;二是扩展了集体经营性建设用地的居住和产业发展功能;三是对盘活低效集体建设用地、解决城市周边外来务工人?#26412;?#20303;问题、改善城郊经济社会环境?#30830;?#38754;发挥了积极作用;四是拓宽了集体经济组织和农民增收渠道,农民获得长远稳定收益。

              两个试点城市在合理规划、科学布局、拓展集体建设用地利用方式?#30830;?#38754;探索了宝贵经验。

              北京市先后启动海淀区唐家岭等5个试点项目,涉及集体建设用地38公顷,可建设1.59万?#20303;?#24635;面积110万平方米的租赁住房。

              决定项目成败的根本因素是租赁住房供需关系。以唐家岭项目为例,该项目紧邻中心城,西与永丰产业基地相隔,南邻上地信息产业基地和中关村软件园,北接航天城,深具区位和产业功能定位?#23433;?#23616;优势。同?#20445;?#21463;区域城乡一体化所趋,外来人口居住需求旺盛。

              “合理选取建设地点,促进职住平衡,是试点的关键?#26041;凇?rdquo;据北京市规划和国土资源管理委员会副主任谢俊奇介绍,北京市集体租赁住房项目建设坚持符合规划、市场对接、只租不售、维护农民权益的原则,在符合土地利用总体规划和城乡规划前提下,选择的项目必须配?#23376;?#19968;定的交通等公共设施和服务。这既能降低项目建设成本、增加项目收益,同时还能提升社区?#20998;剩?#20445;障承租人享受基本公共服务的权利。

              以需求为导向,按照“产城融合、规模适度”的思路,将项目选址在配套设施完善、临近功能性园区的区域,也是上海市试点的经验。

              “项目选址必须整体考虑承租人的实际生活需求。”上海市规划和国土资源管理?#25351;?#36131;人认为,布局在道路交通、市政设施、公共服务设施相对完善的区域,便于租赁人能尽快入驻;临近产业园区、科创园区、大学园区等,可以满足区域性租赁房需求,减少租赁人的出行距离和出行成本,为园区留住人才;以园区企业单位为主的需求群体,有利于租赁房的后期运营管理。

              布局选址还有一个必须考量的现实因素:便于实施启动。

              “说白了,就是要让农村集体经济组织有收益。”?#30340;?#19987;家提?#36873;?/p>

              事实上,此?#26696;?#22320;发展租赁住房市场,并没有得到社会资本的青睐。?#31185;?#21407;因,大部分租赁住房项目的土地成本较高、投资回收期偏长、利润?#24335;系汀?#38598;体建设用地建设租赁房的实施主体是农村集体经济组织,如果没有合理收益,就有可能动“其他脑筋”,比如变相开发房地产甚至“小产权房”,加大监管难度。

              上海市的做法是项目选址时深入分析近郊、远郊差异,充分研究实时操作的可能性,优先利用农村闲置厂房、废弃地等建设租赁房。同?#20445;?#20805;分预估市场需求,判断建设成本和受益情况,精准定位试点地块。

              这些选址理念在实践中得到了充分验证。据了解,该市闵行区七宝镇、松江区车?#29031;?#31561;位于镇区内的租赁房项目,由于基础设施和服务配套完善,入住率和收益率明显高于镇区外的项目。闵行区、宝山区等周边需求旺盛的近?#35760;?#31199;赁房项目,运营和收益情况明显好于松江区新浜镇、奉贤区南桥镇等远?#35760;?#31199;赁房项目。

              土地利用方式是试点的核心内容。上海提出“一优先、两不变”的原则,即优先利用农村闲置废弃的存量用地和亟须转型的村镇企业用地,不改变集体土地所有权性质、不改变建设用地权利人。在坚持原则底线的前提下,尝试了多种集体建设用地使用路径:

              一是按租赁房用地批?#38469;?#29992;存量集体建设用地,经租赁房项目认定后,控规用途调整为租赁房用地,由区政府核发使用集体建设用地。二是按产业用地批?#38469;?#29992;存量集体建设用地,经租赁项目认定,办理投资、规划等前置审批?#20013;?#21518;,由区政府核发使用集体建设用地批文。三是作为工业园区配套设施用地,批?#38469;?#29992;存量集体建设用地,采用产业园区可以配套7%服务施用地的政策,建设租赁房项目。四是利用自有集体土地使用权建设租赁房,由集体经济组织持建设用地使用权证,直接申请办理租赁房的规划建设许可?#20013;?/p>

              顶层设计的规制

              在总结京、沪两地试点经验基础上,2017年8月,国土资源部、住房和城乡建设部出炉《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》。国土资源部有关负责人表示,通过改革试点,到2021年底,成功运营一批集体租赁住房项目,完?#35780;?#29992;集体建设用地建设租赁住房规则,形成一批可复制、可推广的改革成果,为构建城乡统一的建设用地市场提供支撑。

              尤为引人注意的是,这份顶层设计框架特别?#24247;?#20004;条“红线”:一是项目用地应当符合城乡规划、土地利用总体规划?#25353;?#22303;地利用规划,?#28304;?#37327;土地为主,不占用耕地。二是发挥政府主导作用的同?#20445;?#24517;须尊重农民集体意愿,统筹考虑农民集体经济实力,确保集体经济组织自愿实施、自主运作。

              这成为各城市试点实施方案的基本遵循。记者注意到,广州市将试点土地来源分为节余存量宅基地、旧村改造中保留集体土地性质的用地、经审批的村经济发展用地(含留用地)、经审批的集体土地性质住宅用地、依法流转后的集体建设用地等五类。南京、杭州、郑州等地均明确规定,确定试点项目前,应征得拟占用土地所有权所属集体经济组织2/3以上成员或村民代表同意。

              “试点要理清政府与市场的关系,长期与短期的关系。”国土资源部副部长王广华认为,政府既要保证试点有序可控,同时落实“放管服”,引导激发市场主体参与,又不能违背农民意愿,大包大?#20426;?#19968;包?#38477;住?#35201;把握好土地政策的力度和节奏,在短期缓解住房供求矛盾的同?#20445;?#25552;升社区?#20998;剩?#20445;障群众长远居住需求,建设规模与经济社会发展相适应,从而有利于促进城镇化进程。

              为此,广州市?#24247;鰨?#21033;用集体建设用地建设租赁住房应与市住房发展规划、市住宅用地供应中期规划、市年度建设用地供应计划、市保障性住房建设计划等保持衔接,在结合住房供需状况基础上,合理控制规模总量,科学安排规划布局。

              “成功运营租赁住房项目是衡量试点绩效的关键。”王广华表示,要以项目管理为抓手,以支撑城乡统一市场建设为导向,防止出现建而不用新的低效用地,促进城乡生产要素和公共资源均衡配置,释放农村土地使用制度改革的红利。

              “既落实改革要求,又要坚守法治精神。”试点甫一启动,国土资源部便要求试点地区严把政策尺度,坚守底线、防控风险。

              防范风险,既要在源头?#32454;?#25353;?#23637;?#21010;建设,从严设定土地使用和规划建设条件,也要?#32454;?#35268;范管理项目产权,依法实施不动产统一登记。?#30340;?#19987;家普遍认为,试点项目应办理整体产权,不得分割,以防范小产权房、以租代售等现象。

              例如北京的做法是,以集体经济组织为申报主体的,集体租赁住房涉及的土地使用权和房屋所有权归农民集体所有。以集体经济组织与国有企业合作成立的企业申报的,集体租赁住房涉及的土地使用权和房屋所有权归新成立的企业所有。不动产权证书按项目整体核发,不予分割办理单元产权证书。产权证书注明仅用于租赁住房建设和运营,未经批准不得出让、转让,不得转租、出售,不得改变土地用?#23613;?/p>

              为防止以租代售,多个试点城市根据合同法规定,明确最长租赁期不超过20年。北京市鼓励签订长期租赁合同,单次租赁期限不低于3年,最长不超过10年。上海市规定租赁合同约定租赁期限最长不超过6年。

              难点问题待?#24179;?/strong>

              集体建设用地建设租赁房试点也面临一些绕不过去的难题。

              《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》提出,村镇集体经济组织可以自行开发运营,?#37096;?#20197;通过联营、入股?#30830;?#24335;建设运营集体租赁住房,要兼顾政府、农民集体、企业和个人利益,厘清权利义务关系,平衡项目收益与征地成本关系。实践中,项目实施主体不一,由此带来利益平衡?#36873;?#20363;如:上海试点主要以镇级、集体经济组织为实施主体,收益分配集中在镇村层面范围,一些区镇政府?#28304;?#19981;认同。

              “?#26434;?#21306;位条件好、临近或位于城区内的集体建设用地,从全区整体、其他镇村角度考虑,征为国有土地进行公开?#20449;?#25346;,更有利于利益平衡。”有专家建议。

              也有观点认为,由镇村集体经济组织作为主体实施,集体经济组织尤其是镇集体经济组织作为主体,能更好地协调区域发展、兼顾公平,长远看更有利于镇村经?#26790;?#23450;,促进更多农民增收。从发展效率方面考虑,也更有利于推进统一规划、统筹布局、统一管理、统一建设标准。

              广州试点面临的问题更为复杂——如何平衡与国有土地和现状农村集体建设用地的关系。

              广州市国土资源和规划委员会负责人表示,利用集体建设用地建设租赁房,无疑将对原有国有土地供应机制以及与之关联的系列机制产生冲击,因此必须重点考虑合理确定试点的总?#20426;?#35268;模和布局。同?#20445;?#24191;州在长期实践中已形成了“三旧”改造、留用地、集体用地流转等政策规定,市场化配置集体建设用地已有一定基础。

              “如何既能吸引村提供集体用地建设租赁房,又能与已有的集体建设用地利用开发模式收益合理衔接,是广州试点能否被村集体和市场接受的关键。”这位负责人认为。

              据了解,目前广州已委托专业评估机?#36141;?#30740;究机构,测算村集体建设用地不同开发模式的收益、投资主体不同投资模式的投资回报率,以让试点?#30830;?#21512;政府引导方向,又能调动村集体参与意愿,且被市场接受。

              资金筹措难是试点城市面临的另一大难题。由于集体所有权属性质和使用权权能限制,项目融资以集体经济组织内部为主,资金筹措难度大。且因缺少市场化资源配?#27809;方冢?#38590;以实现市场化、规模化、专业化的运营,资源利用效率和运营水平有待提高。

              ?#30340;?#19987;家建议,除农村集体组织自有资金外,可以多种模式拓展资金筹措。一是市区住房保障专业运管机构、园区管理机构或签约租赁的企业支付租金;二是以预期收益向金融机构申请抵押贷款。加强与国家开发银行等政策性银行合作,先行选择部分条件相对成熟、有融资需求的项目开展融资贷款试点;三是以土地使用权入股、联营方式与国有企业联合实施。

              也有观点认为,应?#24066;?#35797;点城市同时实施“三块地”的试点改革。利用集体建设用地建设租赁房是集体建设用地入市流转的一种补充形式,与“三块地”的改革紧密相连—— 宅基地的盘活利用可以为租赁房建设提供集体建设用地保障,集体建设用地入市流转则可为建设租赁住房提供资金支持。

              利用集体建设用地建设租赁房,是农村土地管理制度的又一项改革创新,牵一发而动全身。各地呼吁加快政策供给,研究制定村集体建设用地管理规则,明确集体建设用地使用权权属地类认定、年限、价格评估和基准地价、他项权权能等,从源头为试点工作扫清障碍。

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